安倍超长期执政与日本国内政治生态的新特点-中国社会科学院日本研究所

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  内容提要:当前日本国内政治格局及政治生态出现一些新的特点,“安倍一强”格局未变但隐忧渐显,自由民主党(简称“自民党”)保持“一党独大”地位且朝野力量对比严重失衡,日本民主制度遭到削弱但依然坚韧有效。“安倍一强”与自民党独大体制下的日本保守政治集团实现超长期连续执政,既展现了有别于西方政治困境的治国理政成效,但也存在着其自身固有的弱点和问题。近年来,日本保守势力强力改变国家政治生活范式及外交战略风格,正在将日本引向一条与之前大不相同的发展路径,需要引起高度关注。     

  关键词:日本保守政治;日本政治生态;安倍内阁;自民党    

  作者系中国社会科学院日本研究所副所长、研究员;第二作者系中国社会科学院日本研究所副研究员 

  文章原载于《当代世界》2020年第3期,注释略 

  DOI:10.19422/j.cnki.ddsj.2020.03.005    


  

   截至2019年年底,日本首相安倍晋三已累计执政8年,成为二战结束以来日本任职时间最长的首相。安倍超长期执政、自民党一党独大的现象在西方式民主制度实践中并不多见。日本保守主义势力及其施政纲领,往往与右翼、历史修正主义、民族主义、谋求军事大国等联系在一起。安倍作为日本保守主义势力的代表,在任期内已实现了其所推动的大部分政治议程。但是,在党政体制及权力架构方面,安倍一强与自民党一党独大缺乏有效的权力制衡和监督,致使日本代议民主制度正在走向权力主义政治。不过,从比较政治学的视角来看,日本保守政治在主张自由贸易、压制民粹泛滥以及调和传统与现代等方面,仍不乏积极作为的一面。当前世界形势纷繁复杂,国际新秩序构建未稳,地缘政治重新回归,大国博弈进入深水区。在此背景下,如何认识日本保守政治及其政治生态,对于正确处理中日关系具有重要的现实意义。 

 

  “安倍一强”格局未变但隐忧渐显 

  安倍二度上台执政后,其内阁支持率出现了几番震荡。但安倍通过改组内阁、提前举行大选等手段,最终稳住了局面。2019年7月举行的日本参议院选举结果表明,日本政坛仍维持了“安倍一强”的基本格局;同年11月,安倍创下日本宪政史上首相在位时长的最高纪录,政治声望达到顶峰。不过,鼎盛期往往意味着衰退期的开始,“安倍一强”的政治格局实际已蕴含了种种隐忧和不安。 

  一、安倍实现超长期执政的原因 

  安倍能够实现超长期执政,一方面是由于其宦海沉浮多年、政治手腕老道,另一方面得益于日本政治环境的变化。自日本经济泡沫破裂以来,由于国势不振、中日经济力量对比出现逆转和朝鲜半岛局势震荡等,日本政治精英陷入严重焦虑,革新派及进步势力受到抑制,政坛保守化及右倾化加剧。在此背景下,安倍被寄予“稳定执政”“夺回强大日本”等厚望。2017年9月28日,安倍召集举行第194届临时国会的众议院全体会议,强行解散众议院。对此,日本各种民调显示大部分日本选民并不赞同,许多选民对安倍本人及其政策存在诸多不满,对其内阁也缺乏信任,但总体上承认安倍及自民党的执政能力强于在野党,推选其继续执政是“没有选择的选择”。从日本目前的政治生态来看,“安倍一强”和日本政坛总体保守化趋势还将持续,这对日本的政治生活及对外政策都将产生重要影响。     

  安倍推动的政府人事制度改革为其长期执政提供了重要保障。2014年5月,日本内阁人事局在东京永田町正式成立,负责统一管理约600名中央各部门事务次官及局长等干部人事工作,并全面接管此前由日本人事院和总务省负责的公务员录取考试及研修策划、新设及废除机构以及人数控制等人事行政事务。此举意味着首相官邸自此掌握了日本官僚集团中高层干部的人事权。当前,安倍对官僚集团仍有较强的掌控力,有利于减少推出新政的阻力,并提升官僚机构落实各项政策的效率。正因此,日本的官僚集团甚至一度被外界批评为“无原则地揣摩安倍首相意图的政策执行工具”。  

  二、以动态平衡为特点的内阁权力架构 

  安倍能够实现超长期执政,与其对内阁人事安排以及党内各派阀的控制和主导有直接关系。安倍通过历次改组实现了党政权力动态平衡和政权长期稳定。2019年9月,安倍再次进行新的内阁改组以及党内高层人事调整。目前,日本政府以及自民党内“安倍一强”的局面并未改变,日本政界甚至开始出现“安倍之后仍是安倍”“安倍应四选连任”等呼声。2019年10月,日本共同通讯社的舆论调查结果显示,安倍内阁支持率为54.1%,持续保持在较高水平,凸显安倍政权的稳定性仍处于高位。 

  此外,2019年9月改组后的安倍新内阁还表现出以下两大趋势。一是安倍内阁和自民党高层权力中枢继续保持稳定。尽管内阁改组范围较大,但安倍首相、麻生副首相兼财务大臣、菅义伟官房长官等内阁“铁三角”维持不变,自民党党内高层人事权力结构组成也保持稳定。二是围绕“后安倍时代”,自民党党内高层开始展开新一轮竞争和角逐。其中,内阁官房长官菅义伟与自民党政调会长岸田文雄的竞争优势相对明显。内阁改组后,三个无派阀阁僚都是菅义伟的盟友,加之其与自民党干事长二阶俊博关系密切,菅义伟在自民党内的存在感日益增强。岸田派尽管依然只有两人入阁,但岸田文雄本人占据自民党政调会长要职,并颇受安倍器重,党内地位渐隆。在安倍内阁成员之外,自民党前干事长石破茂的民意支持率和呼声最高。 

  三、丑闻不断或成为安倍内阁的隐忧 

  继2018年爆出森友学园和加计学园问题后,2019年9月,改组后不久的安倍内阁中又有两位内阁成员因丑闻被迫辞职;随后同年11月爆出“赏樱会”事件并发酵至今。尽管此起彼伏的丑闻尚未从根本上撼动安倍政权的根基,但却日益成为影响安倍未来执政稳定的隐忧。“赏樱会”事件发生后,2019年11月,日本经济新闻与东京电视台进行的舆论调查显示,安倍内阁的支持率为50%,较一个月前的民调下跌了7个百分点;有69%的受访者对安倍关于“赏樱会”的说明表示“不能接受”;甚至有日本市民团体以“赏樱会”存在违法行为为由,状告安倍。总的看,目前安倍政权的执政态势仍较为稳定,上述事件尚未产生严重波及后果,但若未来出现影响安倍内阁执政根基的其他重大问题,此类丑闻或成为压垮安倍内阁的“最后一根稻草”。 

 

  自民党“一党独大”与朝野力量对比失衡 

  目前来看,自民党维持执政局面无虞,但压力增大,隐忧渐显。从2012年底再次上台以来,安倍已取得国政选举(包括众议院和参议院选举)六连胜,巩固了自民党和公明党两党联盟的执政地位,使自民党“一党独大”的局面短时间内难以撼动。 

  一、自民党执政地位仍较为稳定 

  从衡量政局的常规指数看,自民党执政局面较为稳定。衡量政局的常规指数包括国会议席分布、高层权力架构以及民意支持率等。目前,在日本众议院465个总议席中,自民党占据285席,公明党占据29席,自公两党执政联盟共占据314席,约占总议席数的67.5%,超过三分之二,占据绝对多数。在日本参议院245个总议席中,自民党占据113席,公明党占据28席,自公两党执政联盟共占据141席,约占总议席数的57.6%,超过一半,占据相对多数。除了修宪程序需要绝对多数的票仓外,自公两党执政联盟推行一般的政策法案几无障碍。自民党党内高层人事的权力结构也保持稳定,特别是保留了干事长二阶俊博和政调会长岸田文雄这两个党内重要的派阀代表。2020年1月,据日本广播协会(NHK)进行的舆论调查显示,自民党支持率为37.4%,仍维持较高水平,最大反对党立宪民主党支持率仅为6%,其余党派皆不足5%。 

  二、自民党主导政局的能力依然较强 

  2019年是日本国政选举大年。同年4月,日本举行第十九次统一地方选举。选举结果显示,自公两党拿下了除大阪府知事外的11个道府县知事;在41个道府县议会总计2277个议席中,自民党获1158席,公明党获166席,自公两党所获议席占总议席数的58.1%,占据相对多数,其中在25个道府县议席中自民党获得超过半数席位;在17个政令市议会总计1012个议席中,自民党获327席,公明党获171席,自公两党占总议席数的49.2%。同年7月,日本国会举行第二十五届参议院选举。选举结果显示,在总共124个改选议席中,自民党获57席,公明党获14席;在大选后的总议席中,自民党占113席,比选前减少9席,公明党占28席,比选前增加3席,自公两党共获141席,实现了自公执政联盟选前设定的竞选目标。因此,从日本国政选举等权力动态运转过程看,自民党依然保持了较强的政局主导能力。 

  三、在野党“散弱”状态是自民党政权长期延续的重要因素 

  在安倍内阁执政期间的历次国会选举中,执政党接连获胜,其中很大的一个原因是,在野党阵营处于分裂状态,无法实现有效合作,难以成为安倍内阁“反对票”的接盘者。从二战后日本“55年体制”确立以来的议席数据看,要想在日本取得执政地位,至少要获得国会众议院200个以上的席位。2012年日本国会众议院选举以来,日本在野党一直处于弱势地位,总是在150个议席左右徘徊,这与在野党内部的分裂与争斗密切相关。在野党阵营的团结协作是实现政权更替的必要条件。2019年8月,日本立宪民主党与国民民主党在国会两院结成统一党团;2020年初,两党同意举行党首会谈,就合并事宜展开最终协商,旨在加强在野党在日本国会的力量,与势力庞大的执政党对抗。与此前“内耗自灭”状态相比,最主要的两大在野党正式开启合并磋商进程,可以说是前进了一大步。但是,这两大在野党也面临诸多难题,如合并方式的选择,如何协调内外政策和选举候选人以及如何处理与其他在野党的关系等问题。 

 

  日本民主制度遭到削弱但依然坚韧 

  “修宪”与“改元”是当前拨动日本民主之音的两根主弦。安倍竭力推进修宪,旨在使日本摆脱“战后体制”,重点是谋求日本国防“正常化”,这给二战后日本推行的和平路线及民主道路带来考验。但从目前环境看,安倍的修宪之路较为艰难。同时,日本天皇更替与“令和时代”开启,再次强调日本战后奉行的和平主义政治文化,在一定程度上避免了被日本右翼保守势力利用,并制约了政治极化的程度。 

  一、安倍修宪势猛但阻力重重 

  安倍多次强调将修宪视为其政治生涯最为重要的历史使命,要使日本摆脱“战后体制”并成为“正常国家”。安倍明确提出要修改《日本国宪法》第九条内容,使自卫队行动合法化。在日本,宪法第九条,即“放弃发动战争的权利”是最富有争议性的政治问题。日本国内中左势力和自由主义者认为,宪法第九条是日本对二战历史反省的结果和现代日本的象征,但以安倍为首的保守派则谴责上述条款限制了日本开展军事行动等主权权利。 

  总体而言,比起历届政府,安倍内阁处在日本二战后70多年来最有利的修宪环境中。安倍明确提出,将力争在其自民党总裁任期届满的2021年9月前发起修宪动议并举行全民公决,同时打算在2019年秋季临时国会期间,率先推动《国民投票法》修正案获得通过。但事与愿违的是,日本国会因“赏樱会”等问题争论不休,导致作为修宪必要前提之一的《国民投票法》修正案的审议遭到搁置,从而打乱了安倍内阁和自民党的修宪时间表。此外,由于大多数日本民众仍主张维持作为日本和平主义象征的宪法第九条,因此,与自民党联合执政的公明党对修改宪法第九条仍持慎重态度。加之2019年日本参议院选举后,包括自民党在内的所谓“修宪势力”在参院议席位已不足全体数的三分之二,安倍及自民党主导的修宪进程在日本国内面临巨大阻力。可以预见的是,安倍主张修宪的决心不会轻易改变。但从时间上讲,受预算审议等影响,安倍在其任期内(以2021年9月为任期届满)举行修宪全民公决的计划恐难实现。 

  二、日本皇室对政治右倾化具有牵制作用 

  随着2019年日本新天皇德仁即位,日本启用新年号“令和”,“平成时代”宣告结束,这一重大事件在一定程度上影响着日本政治走势。日本右翼保守势力常把天皇当作“招魂”旗帜,试图进行“政治利用”。安倍意图赋予此次“改元换代”以保守主义的内涵,在组建“有识之士会议”人选构成和新年号选择上进行了种种政治操作。然而,种种迹象表明,新老天皇对安倍修改和平宪法以及强力改造安全政策皆有不满,并试图与其保持距离。此次天皇更替被视为一种和平主义政治文化的延续。2019年,新老天皇均高调为“令和时代”送上和平祝福,并通过多种形式,提醒国民牢记历史教训,避免重蹈覆辙,坚守和平国家的根本,预示着日本皇室在践行战后和平主义理念和政治文化上的延续。鉴于天皇在日本社会和国民心中仍具有特殊意义和影响力,其表态对以安倍为首的保守势力形成一定压力,对政治右倾化有一定牵制作用。 

  天皇更替客观上延缓了安倍内阁的修宪政治日程,降低了未来修宪成功的概率。从2016年明仁天皇提出退位到新天皇继任,安倍内阁为此耗费了大量精力,包括修改皇室法规、设计新年号、筹备天皇退位和新天皇即位等,这些日程挤压了安倍实施修宪的既定安排和资源,使得安倍原定于2020年内完成修宪的目标愈加艰巨。更重要的是,新老天皇交替在很大程度上降低了日本未来在修宪最后一关即国民投票中过关的概率。2019年7月,日本《读卖新闻》进行了一次全国舆论调查,结果显示支持修宪作为安倍内阁优先政策的选民仅占3%。 

  

  结   语 

  当前,安倍内阁获得外界的肯定主要体现在以自民党长期执政为代表的日本保守政治的稳定性及其施政连续性。从比较政治学的角度看,相较于其他西方民主国家,日本保守政党及建制派牢牢把持中央政权,在美欧国家普遍出现的民粹主义、反建制派、反全球化、极右翼政党崛起等西式民主问题,并没有太多影响到日本国家政治生活;日本保守主义政治精英的施政,具有较高的稳定性、连续性和统合能力。但与此同时,安倍超长期执政与自民党“一党独大”也存在着其自身固有的弱点,即存在由强大保守势力内部引发政治危机的可能。历史上,保守势力曾给日本带来巨大的路线错误。如今,在保守势力的影响下,日本政坛出现了藐视宪法、徇私舞弊并且得以全身而退的政治怪象。更重要的是,在政治权力被高度垄断的背景下,日本保守势力强推修宪、强军和向海外派兵,大幅改变国家政治生活范式及外交战略风格,正将日本引向一条与之前大不相同的发展方向。 

  基于上述判断,展望2020年的日本政治发展走向,可以发现修宪、提前大选、“后安倍时代”的接班人选以及在野党整合等问题将成为日本政治的焦点。要特别注意的是日本政治及政局稳定性,包括“后安倍时代”接班人选的问题。安倍和自民党的强势,一方面支撑了日本近年来的政治稳定,另一方面也掩盖了日本政治体制和政治生态中的一些问题。安倍的自民党总裁任期将于2021年9月结束,其正为下一个时代的日本政治权力结构谋篇布局。安倍通过调整各年龄段的亲信或精英入阁,以搭建未来日本政局的人才梯队。目前看,这一过程存在诸多不确定因素。无论是菅义伟和岸田文雄,还是未来将活跃在日本政坛的河野太郎、茂木敏充、加藤胜信、萩生田光一、小泉进次郎等人,都难以像安倍那样维持党内派阀的平衡,进而保持党的强势存在和长期执政这一使命。安倍“大治”之后,日本政局可能再现首相“短命”现象。为此,日本政坛出现了“安倍四选”“修改党章”“安倍暂退再出”“2020年提前大选”等论调,企图延长安倍执政期限。但是,不管哪种方式都存在较大难度,这也预示着日本未来恐将面临政局震荡的风险,中短期内日本政治稳定性存在一定变数。 

  【本文是国家社会科学基金重点项目“日本‘军事崛起’与我国对策研究”(项目批准号:17AGJ009)的阶段性成果】