第三次联合国海洋法会议与中国对海洋权益的维护--中国法学网

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1961 年,我从莫斯科大学法律系研究生毕业,进入中国社会科学院法学研究所工作,早期从事国家和法的历史研究,即法制史研究。1971 10 月,中国恢复在联合国的合法席位,这是大国敌视、孤立和封锁新中国政策的破产,是我国在外交战线上取得的一个重大胜利。中国政府当即决定积极参加联合国的活动,并开始重视国际法研究。1974 年,我从法制历史组被调到国际法组,转攻国际法,特别是国际海洋法和国际人权法。那一年,我41 岁。

虽然我从事国际法研究的时间比较晚,但是碰上了一个专业发展的好契机,那就是第三次联合国海洋法会议的召开。第三次联合国海洋法会议召开的背景是什么? 这要从第二次世界大战结束后国际海洋秩序的调整开始谈起。

20 世纪六七十年代,发展中国家开展反对海洋霸权的斗争。1967 年,马耳他常驻联合国代表帕多(Pardo) 提出,应当宣布国家管辖范围以外的海床和洋底是人类共同继承财产并为此制订一项条约。马耳他提出此项议案,是认识到国际海底蕴藏着极其丰富的矿物资源,如果不及时提出国际海底区域及其资源是人类的共同继承财产,其开发应当为全人类谋福利,发达国家会凭借其雄厚资金和先进技术将其开采殆尽,损害广大发展中国家的权益。这反映了在新的历史条件下,反对海洋霸权、维护沿岸国权利、制定国际海洋问题新公约、构建公平合理的国际海洋新秩序成为发展中国家的普遍需求。

在马耳他建议的影响下,联合国大会第25 届会议于1970 12 月通过《国家管辖范围以外海床洋底及其底土的原则宣言》,将国家管辖范围以外的国际海底区域及其资源作为全人类共同继承的财产,任何国家或个人不得以任何方式将这些区域的任何部分据为己有,或对它行使主权权利,所有关于勘探和开发该区域资源的活动均将受国际海底区域开发制度的管制。1969 2 月,联合国和平利用国家管辖范围以外海床洋底委员会”(以下简称海底委员会”)成立,负责筹备第三次联合国海洋法会议,起初任务为讨论因开发国际海底资源而产生的法律、经济、机构等问题。不过,海底委员会后来在讨论中发现,海底问题和其他海洋法问题休戚相关,必须一篮子解决,否则很难建立国际海底管理制度。比如,什么是“国家管辖范围”? 这个概念确定了,才能分清国家管辖范围以外国家管辖范围以内之间的界限。因此,1970 年,联大通过决议,规定海底委员会的职权扩大到讨论领海、公海、大陆架、海洋渔业、海洋污染、科学调查等与海洋法有关的各种问题,并提出召开第三次联合国海洋法会议。次年,联大通过决议接纳中国参加海底委员会1972 年,中国开始参加海底委员会的工作。在海底委员会”的讨论工作中,中国提交了至少3 份工作文件,阐述了在海洋法问题上的基本立场: 一份是关于国家管辖海域的工作文件,一份是关于海洋科学研究的工作文件,还有一份是关于国际海底区域一般原则的工作文件。

当时,中国的国际法研究起步不久,中国社会科学院法学研究所刚刚组建的国际法研究室只有六七人,全国几乎没有专门从事国际海洋法研究的学者,少数几位学者只是在国际法的大框架下对领海问题略有涉猎。

1973 12 3 日,经过海底委员会的准备工作之后,第三次联合国海洋法会议在美国纽约拉开序幕。由于会议的议事内容多,又直接关系到各国的切身利益和一些基本权利问题,所以为世界各国所关注,先后参加会议的就有167 个国家的代表团,此外还有包括国际组织、民族解放组织、未独立领土在内的50 多个实体的代表作为观察员出席了会议。我国代表团自始至终参加了第三次联合国海洋法会议的各期会议。第三次联合国海洋法会议是我国恢复联合国席位以后参加的第一个国际立法会议,因此受到特别重视。整个会议从1973 12 3 日到1982 12 10 日《联合国海洋法公约》签字,持续了9 年的时间,先后召开了11 16 次会议,创造了以往国际关系史上参加国最多、规模最大、时间最长的3 个之,也是国际法编纂史上所拟公约条文最多的一次。1982 年《联合国海洋法公约》包括序言、17 个部分,共320 条,另外,还有9 个附件。客观地说,这部公约是人类历史上迄今为止最为全面、最为完整的海洋法典。它包括诸如领海、毗连区、用于国际航行的海峡、群岛国、专属经济区、大陆架、公海、岛屿制度、闭海或半闭海、内陆国出入海洋的权利和过境自由、国际海底(区域”)、海洋环境的保护和保全、海洋科学研究、海洋技术的发展与转让和争端的解决等一系列有关海洋的法律制度。

中国代表团的组成人员主要来自外交部和国家海洋局的实务工作者。包括我在内的一些学者,感到深入研究国际海洋法已成为国家外交的迫切需求,于是主动请缨参加了一些相关问题的研究。令我记忆犹新的是,国家海洋局局长罗钰如是一名老海军,非常欢迎学界为政府外交提供理论支持。当时六十多岁的他亲自带着国际合作司司长来社科院法学研究所国际法研究室和我们讨论问题,显示出对学界智慧的重视,让我深受鼓舞。中国政府参加第三次联合国海洋法会议,主要目的是弄清国际海洋制度的发展趋向和各国的主张,并在此基础上思考我们应当提出什么样的主张维护国家权利。中国代表团每次开会回来,就会找学界的人小范围聊一聊。而对于我们学界来说,与代表团成员的交流,是一条获取信息的重要渠道。可以说,第三次联合国海洋法会议的召开,推动中国国际海洋法研究步入了新中国成立后的第一个黄金发展期。海洋法会议召开后,中国从事海洋法研究的人越来越多。

现在回头看,尽管20 世纪七八十年代我国的海洋法研究力量非常薄弱,但我国政府的大部分立场主张在第三次联合国海洋法会议上还是得到了实现,这说明外交部和国家海洋局对国际海洋问题的总体形势了解得比较深入,考虑得比较成熟。现在有人批评当时外交部毫无准备地参加海洋法会议,跟着其他发展中国家人云亦云,并不符合实际情况。

第三次联合国海洋法会议的争议焦点: 一是领海范围的界限。此问题在前两次联合国海洋法会议上均未能得以解决,发展中国家提出12 海里甚至200 海里海洋管辖权,但遭到以美国为首的西方国家的强烈反对。传统海洋法主要强调海洋自由,把沿岸国的海洋管辖权压缩在很窄的3 海里范围内,3 海里以外就是公海,任何国家均可利用。美国在二战后第一个冲出传统海洋法框架,在1945 年提出沿岸国应拥有领海以外大陆架资源的主张。美国提出该主张,是为了扩大自己的管辖范围,满足自身对海洋资源的需求。从海洋法发展趋势来看,美国的主张符合沿岸国家的需求,所以没有一个国家出来反对它。但同时,美国又坚持大陆架是海底问题,不影响上面海域的公海法理地位,意图凭借强大实力游弋于世界大洋,明显带有海洋霸权主义色彩。我国立场是支持发展中国家提出的拓宽海洋管辖海域,尊重大多数国家意愿,主张12 海里领海范围,并且早在1958 年发表领海声明时就确定了12 海里领海宽度。当时,台海问题严峻,美国经常派飞机进入我国沿海领空侦察骚扰,为了限制其活动,毛主席、周总理在北戴河召开会议,专门讨论了领海范围确定问题。1958 年领海声明发表后,美国飞机进入我国沿海领空的次数明显减少。

二是200 海里专属经济区的法律地位问题。200 海里专属经济区到底是国际水域还是沿岸国家管辖内海域? 美国等西方国家认为200 海里专属经济区是国际水域,一些发展中国家则强调它是国家管辖海域,外国船只和飞机航行飞越须受沿岸国管制。在海洋法会议上,关于该问题的争论很大,最后没有得出非常明确的结论。后来出台的《联合国海洋法公约》对专属经济区法律地位有个含糊的解释: 它既不属于领海,也不属于公海,而是享有一种独立的特定的法律地位。现在越来越多的学者认为,可以通过公海的定义( 国家管辖外海域”)推断出专属经济区属于“国家管辖内海域”。

三是“强制争端解决”程序。新中国成立后,一贯坚持国际争端的解决应建立在尊重国家主权和国家同意的基础之上,所以对强制争端解决程序问题一直持保留态度。

在第三次联合国海洋法会议上,我国清晰地将自己定位为“发展中大国”,一方面坚定地站在发展中国家一边,支持它们的海洋主张,如12 海里领海宽度、200 海里海洋权等; 另一方面,也坚守自己是一个独立国家的地位,所以在名义上没有加入发展中国家集团,而作为单独一方参加会议的讨论。为了中国的长远利益,对于美国提出的平行开发制没有出面积极地表示反对。

《联合国海洋法公约》规定200 海里专属经济区。众所周知,如果要设定一个海域管辖范围,那么海岸线短的国家,管辖海域面积自然也小; 海岸线长的国家,管辖海域面积自然也大。大多数发展中国家海岸线比较短,而美国、加拿大等西方国家海岸线却很长,但在第三次联合国海洋法会议上,提出200 海里专属经济区主张的是大多数发展中国家,反对这一主张的恰是西方国家,其原因何在? 原因在于西方国家并不是从海域面积大小来考虑自身利益,而是希望冲破海域面积的束缚,将触角延伸至全球每个角落。而发展中国家则希望通过一种制度限制发达国家的触角,并保证获得一定的资源。因此,200 海里专属经济区的规定是维护了大多数发展中国家的利益。

当然,现在回头看,我国在第三次联合国海洋法会议上的主张也存在一些问题,比如,在领海航行制度问题上,我们反对美国的航行自由原则,坚持军舰通过领海须得到沿岸国批准,提出的口径是“保证正常航行”,但这不是一个标准法律用语。再比如,当时我国和部分发展中国家一起反对“协商一致”程序,现在看来也是一种不够成熟的表现。

总的来说,《联合国海洋法公约》的出台使国际海洋秩序发生了革命性变化。在传统上,沿岸国管辖权被限制在狭窄的范围内,98%以上海域都处于公海状态。二战后,形势发生巨变,各国出于发展需求,越来越重视对海洋资源的获取。在第三次联合国海洋法会议上,中国的主张通过广大发展中国家的共同努力,大多在《联合国海洋法公约》中得以体现。第三次联合国海洋法会议的召开具有时代进步性,但也存在一些问题,有些地方与构建人类命运共同体的理念并不相符,值得深入研究推动其发展完善。比如,专属经济区的军事利用问题曾在海洋法会议上提出,但迄今没有解决。

人类命运共同体是关于人类社会朝着哪个方向发展的问题,它超越了国家的利益范围,其实现将是一个漫长的过程。在此过程中,人类社会仍是以主权国家为主要单位,因此国际法必须尊重国家主权。随着中国实力和影响力的提升,我们也要学会利用司法裁决或仲裁程序来解决争端,但在此过程中,我们需要坚持国家主权原则,尊重国家意志。

我对国际海洋法发展趋势的判断是: 国际海洋法将从海洋霸权主义向沿岸国和国际组织加强管理的方向发展,这有利于建立良好的国际秩序。

 

作者:刘楠来,中国社会科学院荣誉学部委员,国际法研究所研究员、教授、博士生导师,国家领土主权与海洋权益协同创新中心学术委员会副主任。

来源:《边界与海洋研究》2019年第5期。本文由《边界与海洋研究》编辑部主任屠苏根据刘楠来先生口述整理而成,武汉大学中国边界与海洋研究院黄伟副教授帮助完成校对工作。