刘冬:尼日利亚石油工业发展的困局与展望-中国社会科学院西亚非洲研究所

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尼日利亚是非洲最大的产油国,2020年,尼石油产量为179.8万桶/日,占到非洲石油总产量的26.2%,位列全球第15位。然而,近10年来,尼石油工业发展却陷入投资不足和石油产量持续下滑的发展困局。根据BP公司资料,2010年,尼石油产量曾达到253.3万桶/日,创下历史最高产量,但此后产量开始震荡下行,20172019年,尼石油产量三年均值降至202.6万桶/日,相较2010年最高产量下降了20.0%,基本恢复到2000年以前的水平。2020年,受新冠肺炎疫情冲击,尼石油产量同比降幅达到14.5%,降至179.8万桶/日,为近30年以来的最低产量。

尼日利亚石油工业发展困局的成因

尼日利亚石油产量的迅速下滑以及行业发展陷入困局,首先是与其较高的石油生产成本有关。尼石油部长米普里·西尔瓦曾在2019年表示,“尼日利亚石油生产成本高居世界前列,在目前原油价格每桶50至60美元的情况下,每桶超过30美元的成本是不可持续的。”这一成本水平,与美国页岩油相比,已不具备竞争优势。恰恰是因为生产成本远远高于其他产油国,尼石油投资对国际油价变动十分敏感,21世纪初,在国际油价持续攀升的支撑下,尼石油产量得到快速提升。国际油价2014年陷入低位运行以后,国际石油公司对尼投资热情大减,尼石油产量也进入了下跌通道。

除受制于石油生产的高成本外,尼日利亚石油工业发展陷入困局,还与石油生产存在较高的政治风险有关。一直以来,尼联邦政府与产油区在资源拥有和利益分配上存在严重分歧。产油区因不能得到联邦政府足够的石油收入改善其基本环境,人民生活依然贫困尤其是尼日尔河三角洲地区局势动荡不安,偷盗石油的行为十分猖獗,破坏石油基础设施和绑架勒索事件时有发生。此外,尼石油工人还会经常通过罢工表达自身的政治诉求或是要求提高工资。些因素导致外国石油公司在尼投资风险增大,严重抑制了外国石油公司对尼投资热情。从近些年外国石油公司的投资活动来看,与陆上资源相比,外国石油公司更倾向于投资安全风险更低的海上资源,特别是不会受到海盗活动侵扰的深海资源。

尼日利亚政府应对石油工业发展困局的举措

尼日利亚经济结构单一,石油是国民经济的命脉,石油收入占到尼财政收入的80%和外汇收入的95%以上,石油工业陷入困局,给尼经济发展带来严重困难。近些年,尼日利亚一直试图推出新的《石油工业法》(Petroleum Industry Bill),给予外国投资者更大激励,缓解本国石油工业发展困局。然而,由于国内各派存在较大分歧,法案迟迟未能得到通过,直到2021年7月初,面对新冠肺炎疫情给国民经济带来的严重冲击,尼立法机构才最终通过新的《石油工业法》,8月中旬,尼总统穆罕默杜·布哈里签署法案,新法正式生效,这是《石油工业法》在1960年推出以来的首次修订。修订后的《石油工业法》主要是对石油产业管理、投资者激励、石油收益分配等三个方面做出调整。

石油产业管理方面,新出台的《石油工业法》提出为加强油气全产业链管理尼日利亚将成立负责上游油气技术和商业监管的上游监管委员会以及负责中游和下游业务和活动监管的中下游石油监管局,以便进一步明确部门责任,加强行业监督和治理。此外新法还提出要将尼日利亚国家石油公司(Nigerian National Petroleum Corporation)转变成为一家有限责任公司。转制后的尼国家石油公司将会成为完全意义上的商业运行实体,尼政府将不会为公司提供财政支持和补贴。改制后的尼国家石油公司将由尼联邦政府控股,未来将会进行公开募股上市。

在给予投资者激励方面,与新法出台前相比,尼油气部门投资者的税负负担有较大程度的降低。主要内容包括:将油气区块特许权使用费税率下调,其中陆上15%,浅水12.5%,深海和边境盆地7.5%,天然气2.5%-5%,同时将本土销售的石油产品批发价税率下降,仅征收最高1%的税收。此外,石油公司缴纳的碳化氢税由之前的42.5%调低至1530%,但石油公司缴纳的税率为30%的企业所得税和税率为2%的教育税不受影响。

在石油收益的分配方面,新法给予石油产区更多照顾。尼日利亚石油产区主要通过地区和社区特许权使用费获益,新法出台前,石油公司需根据实际运营支出缴纳地区和社区使用费,税率为实际运营支出的3%,修订后的《石油工业法》规定,外国石油公司需在此基础上额外缴纳税率35%(上游企业)或2%(其他企业)的地区和社区特许权使用费。这一改动主要是出于满足石油产区要求获得更高利润分成的诉求。

尼日利亚石油工业发展的前景展望

2021年10月初,尼日利亚石油部长蒂米普里·西尔瓦表示,尼希望借助新出台的法律,国内石油产量提高310%,达到400万桶/日。

尽管尼政府对于新通过的《石油工业法》寄予厚望,但解决制约尼石油工业发展的许多深层次矛盾实属不易。尼联邦政府与石油产区关于石油收入分配的分歧一直都是推高尼石油投资政治风险的重要因素,新法能妥善处理这一分歧。在新法推出之前,尼石油主产区尼日尔三角洲议会提出将地区和社区特许权使用费税率提高到10%,并声称低于这一数字是在“窃取该地区庞大的能源资源”。新法是一个折中的方案,最终确定的税率低于石油产区的诉求这意味着尼联邦政府和石油产区的分歧仍会继续延续,石油公司在尼开展投资和生产活动仍需承担较高的政治风险,从而使尼日利亚在与同等资源水平产油国的竞争中处于劣势

与投资的政治风险相比,未来国际油价变动将会是影响尼石油工业发展更为重要的因素。在全球主要产油国中,近些年石油工业发展陷入困局的国家也并非只有尼日利亚,安哥拉、阿尔及利亚、墨西哥等主要产油国也都出现了因投资不足导致的石油产量持续下滑的问题。因此,对于尼日利亚这样的高成本产油国而言,石油投资的活跃和石油产量的增加,可能将更依赖于市场对于稳定高油价的预期。

 

(作者简介:刘冬,中国社会科学院西亚非洲研究所经济室副主任副研究员)