贺文萍:苏丹发生军事政变 “军民共治”半路夭折-中国社会科学院西亚非洲研究所

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 2021年10月25日凌晨,位于非洲东北部的苏丹发生军事政变。武装部队总司令布尔汉(Abdel Fattah al-Burhan)将军宣布国家进入紧急状态,解散主权委员会和过渡政府,并解除所有州长的职务。过渡政府总理哈姆杜克和数名过渡政府部长被军方扣押。首都喀土穆街头陷入混乱,军人向支持过渡政府总理的示威人群开枪,造成至少7人死亡,40余人受伤。

 

政治过渡失败 “军民共治”半路夭折

 

 苏丹此轮的政治过渡进程是在2019年4月统治苏丹长达30年的“强人”巴希尔下台后正式开启的。巴希尔被推翻缘起于民众持续的抗议示威,持续加大的压力最终迫使军方选边站队,抛弃了民怨所指的巴希尔总统,军队自身走上政治的前台。但与其他有着类似政治转型经历的国家有所不同的是,苏丹推翻长期执政的“强人”统治后,开启的是“军民共治”的政治过渡,即军方邀请部分文职官员和“抗议团体”联合组成“主权委员会”作为国家最高权力机关。在“主权委员会”的领导和监督下,苏丹成立了以哈姆杜克为总理、主要由技术官僚组成的“过渡政府”。

 在由11人组成的“主权委员会”中,军人与文职官员的比例是6:5,布尔汗将军担任委员会主席。根据各方接受的《宪法宣言》中的相关规定,主权委员会的主席职务将由军人与文职官员轮流担任,即上半程是军人,下半程是文职官员。按理,这一主席职务在今年秋季就应该转给文职官员了。然而,习惯掌握权力的军方是不那么容易交出权力的。今年年中以来,围绕着主权委员会主席权力交接、政府重组及相关权力和利益分配,军人与文官们相互指责,矛盾不断升级。9月份还发生过一起未遂军事政变,究竟谁是这场未遂军事政变的幕后“操盘手”,真相至今仍扑朔迷离。

 

 如今,苏丹军方通过发动军事政变再次证明“嘴硬”不如“枪杆子硬”。苏丹军方解散过渡政府并自己完全走上权力前台,说明苏丹在后巴希尔时代的“军民共治”已经半路夭折。苏丹武装部队总司令布尔汉将军25日宣布紧急状态时曾说将组建新政府领导苏丹政治过渡进程,相关机构一旦成立,国家紧急状态将被取消。新成立的政府将领导国家,直至2023年7月举行选举,国家政权最终将会交给非军方政府。27日,布尔汉又通过官方电视台宣布,免除苏丹驻华、驻美、驻法等6个国家大使的职务。

 

美国反应激烈 中止对苏丹的援助

 

 在巴希尔统治时期,由于巴希尔采取的伊斯兰化政策以及苏丹与本·拉登和“基地”组织之间“扯不清、理还乱”的关联,苏丹与美国的关系十分紧张。1993年,美国不仅把苏丹列入了“支持恐怖主义国家”名单中,而且把巴希尔政权视为“眼中钉、肉中刺”,必欲除之而后快。1997年,美国对苏丹实行全面经济制裁,在国际上孤立和打压苏丹,并积极支持南苏丹脱离苏丹独立。如美国曾在乍得设立基地,专门培训“民主战士”——南苏丹民族解放军,十年内就提供了无数军火及12亿美元资金。2011年1月,南苏丹独立。美国肢解苏丹的计划最终得手。从此,丰富的石油储备是在南苏丹国土上,而石油运输管道控制在苏丹手里。分家后的南北苏丹仍然由石油开采和运输的这根“黑金线”维系在一起。但大部分石油储备分离出去重创了苏丹的经济底气和外交资本。

 国际石油价格的暴跌及苏丹石油收入的大幅缩减自然是苏丹经济形势日益恶化的重要原因之一,而经济原因和“面包涨价”最终成为压死骆驼的最后一根稻草,终结了巴希尔30年的统治。巴希尔政权倒台后,美国感到机会来了,开始积极介入苏丹的后巴希尔时代政治过渡进程,并以“推进民主”的名义支持文职官员过渡政府以达到逐渐将苏丹军方力量淡出苏丹政治决策圈的目的。就在苏丹政变发生的前一天,美国非洲之角特使杰弗里·费尔特曼还在访问苏丹,并和过渡政府总理哈姆杜克及主权委员会主席布尔汉分别举行了会晤,表达美国支持苏丹向文官统治的民主过渡。据悉,费尔特曼当时还威胁苏丹军方,称任何“以武力改变过渡政府”的行为都会“危及美国对苏丹的援助”。

 然而,让费尔特曼特使大跌眼镜的是,他的访问与“威胁”竟丝毫没有产生作用。所以,当听到政变消息,这位特使也立刻发表声明,称对苏丹军事政变“深感震惊”,“完全不可接受”。美国国务院也反应迅速,宣布在对苏丹政变突变事态审查结束前,拜登政府向苏丹提供的7 亿美元紧急援助计划全面暂停。

 从与苏丹巴希尔政权“势不两立”到积极介入后巴希尔时代苏丹的政治过渡进程,美国当然看中的是苏丹重要的战略地理位置以及作为其中东大战略在非洲之角延伸的依托。比如,在特朗普执政时期,为推进其提出的所谓“中东世纪协议”并拓展其铁杆盟友以色列的外交空间,美国与苏丹的关系开始升温。2020年12月美国将苏丹从“支持恐怖主义国家”的名单中移除,解除对苏丹的相关制裁,还允诺对苏丹提供大手笔的经济援助、债务减免和投资等。苏丹自然也投桃报李,做出了与以色列关系正常化的决定。

 如今,苏丹军方突如其来的军事政变又“将了美国一军”。未来,美国自然会利用手中的援助杠杆来向苏丹军方继续施压。政变后被军方扣押的苏丹过渡政府总理哈姆杜克与夫人很快就被释放回家应该就是美国施压的结果。据悉,哈姆杜克26日被释放回家后立刻与美国国务卿布林肯通了电话。美国国务院事后发布声明表示,布林肯与哈姆杜克通电话,对他获释表示欢迎,并再次要求释放其余在押人员。

 

军事政变回潮 中资企业需做好安全预案

 

 苏丹军事政变是继乍得、马里、几内亚之后非洲大陆近年发生的又一起政变。军事政变在非洲的“回潮”,既是新冠肺炎疫情对非洲经济发展冲击的“副产品”,也是“民主”夹生饭越煮越变味的结果。近两年来,新冠肺炎疫情的蔓延使非洲国家陷入了近几十年来最严重的经济衰退。如苏丹的通货膨胀率今年以来已经超过400%,燃料、水和食品价格上涨,小麦和药品短缺、货币贬值。面临日益严峻的经济危机,军方则借机指责文官政府无法向苏丹人民提供基本的商品和服务、治理无能和失败。经济发展和搞好民生才是一个国家的政治稳定之本,也是国家治理和社会转型中最富挑战性的任务。2019年4月,“强人”巴希尔30年的统治也是从“一块面包”的涨价引发的。当面包价格持续上扬、人民生活的基本保障都无法维持时,愤怒的苏丹民众走上了街头。当持续抗议近4个月的苏丹民众从“要面包”的诉求转为要求巴希尔总统下台,社会安全局势也已几近失控的时候,苏丹军方只好采取“弃帅保车”战略,用巴希尔总统的下台换取军方利益集团的利益不被冲击。

 非洲军事政变回潮还与军队并未完成“政治脱敏”分不开。军队一直是影响甚至主宰非洲国家社会及政治发展方向的重要力量。虽然非洲民主化自冷战结束后已经推进了30多年,但军人并未回归军营和淡出政治决策圈,当经济与政治危机出现,“军人干政”的现象便卷土重来,给本就艰难前行的非洲民主化造成了新的制约。

 苏丹自1956年独立以来已经历了16次军事政变。中国作为苏丹最大的投资国,仅在苏丹石油项目的投资金额就达到了70亿美元。1998年中国开始帮助苏丹建设苏丹港,现在已经可以停靠十万吨级的货轮。2003年,中国还投资16亿美元承建了苏丹的麦洛维大坝。目前在苏丹投资的中国企业超过100多家。苏丹政变发生的当天,中国驻苏丹大使馆就连发两条紧急提醒,提醒在苏侨胞和在苏中资机构人员务必保持最高警惕,做好安全防范,在苏机构暂时停工停产。如遇突发情况,第一时间报警并向使馆报告。

 从目前非洲的新冠肺炎疫情蔓延和不佳的经济状况看,一些国家不仅社会治安情况趋于恶化,而且政治稳定性也大不如前。再加上一些之前出现军事政变的国家,军人似乎都“闯关成功”,用武力成功实现了政权更迭。这也自然对面临同样问题的其他国家军人造成了“仿效效应”。因此,在非洲的中资企业必须密切观察和跟踪所在国家的政治发展形势,对有可能出现的政治动荡乃至军事政变提前做好员工及项目安全等预案,防患于未然。

 

(作者:贺文萍,中国非洲研究院研究员)