李文刚:几内亚湾海盗问题治理的最新进展-中国社会科学院西亚非洲研究所

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近年来,特别是2020年新冠肺炎疫情在全球暴发以来,几内亚湾海盗袭击商船和绑架船员事件呈明显上升态势,对域内国家的经济发展、国际航道安全以及中非高质量共建一带一路都产生了严重危害。几内亚湾海盗问题并不是新问题,原因非常复杂,围绕着几内亚湾海盗问题的治理,几内亚湾沿国家和国际社会一直都在努力。近期,几内亚湾海盗问题治理传出几则积极消息,有望对该问题的解决提供一些有益思路。

一是尼日利亚正式启动深蓝工程。2021年6月10日,尼日利亚海事管理和安全局(NIMASA)正式启动了深蓝工程(Deep Blue)。深蓝工程全称为“综合安全和航道保护基础设施”(Integrated Security and Waterways Protection Infrastructure),由尼联邦交通部和联邦国防部发起,由尼日利亚海事管理和安全局负责实施。这项1.95亿美元的工程旨在提高尼日利亚海事部门、尼海军的执法能力和打击海盗的能力工程建设具体包括:两艘特种任务舰、3架特种任务直升机、4架无人机、17艘快速拦截船、16辆装甲车、信息情报中心和600多名受过专门训练的安全人员,其中信息情报中心是深蓝工程的核心,或者说是中枢尼日利亚位于几内亚湾核心区域,海盗劫持活动也主要发生在尼日利亚水域,且多系尼日尔河三角洲的犯罪团伙所为。尼日利亚的国际形象受到很大的损害,吸引外资的能力被削弱,自身的经济发展也受到较大负面影响,特别是考虑到其原油出口在经济发展中占据举足轻重的地位,海盗问题对尼日利亚的影响就可想而知了。因此,尼日利亚政府已多次表达了打击海盗的决心很早就表明要提高打击海洋违法犯罪行为包括海盗以及非法捕鱼的能力。深蓝工程有助于增强尼日利亚海事管理和安全局以及尼日利亚海军打击海洋犯罪行为的能力,保护其200海里专属经济区范围内的经济活动。虽然深蓝工程最初出台的背景是增强打击海洋犯罪的能力,并不专门针对海盗行为,但毫无疑问,这项工程的启动和实施将有助于提升海军维护领海和专属经济区安全的能力。最近几个月,与该项目有关的海军舰艇已经部署到了相关海域,增加了海上巡逻频次。这也说明了为什么最近一段时间,海盗活动多发生在尼日利亚专属经济区外的远海域。

海盗活动是跨域、跨界的有组织犯罪行为。因此,加强地区国家间的协调与合作至关重要。今年7月,几内亚湾沿国家创立一个新的论坛,以加强各国海军、国际合作以及私营部门协调与合作,增强打击海盗的能力和效率。虽然尼日利亚的深蓝工程不可能完全消灭海盗行为,但毫无疑问,面对棘手的海盗问题治理,不仅仅是尼日利亚,相关国家都应该增强应对能力,包括必要的基础设施建设,特别是在海盗装备更新换代的背景下,提升反海盗的硬件准备尤为重要。当然,各国的经济发展水平和军事实力不同,在海盗问题治理中所扮演的角色也会有所不同。但无论如何,提升打击海盗的能力建设应成为各国的共识。长期以来,尼日利亚在西非次区域的和平安全事务发挥着关键作用其在打击海盗中的主导作用有望通过深蓝工程的推行得到进一步增强。在几内亚湾海盗问题的治理中,尼日利亚应发挥、也可以发挥主导作用,因为尼日利亚本身有迫切需求和相应的实力。

二是尼日利亚法庭再次审判海盗。2021年7月23日,拉各斯联邦高等法院判处10名海盗各12年监禁,并处每人25万奈拉(约610美元)的罚金。这是继2020年尼日利亚首次根据新的反海盗法律对海盗进行审判后第二次对海盗进行审判2020年5月15日,上述10名犯罪嫌疑人劫持了一艘中国拖网渔船海陆丰二号(FV HAILUFENG II)尼日利亚海军最终成功解救了船上的18名船员(其中8名中国公民),并逮捕了10名犯罪嫌疑人,均为尼日利亚人2019年,布哈里总统签署了《打击海盗及其他海洋犯罪法》(Suppression of Piracy and Other Maritime Offences Act 2019)。尼日利亚成为首个通过专门法律打击海盗的几内亚湾沿岸国家。几内亚湾海盗为害多年,但实际上对海盗抓捕后进行审判的少之又少,也就是说海盗的违法成本非常低。海盗长期逍遥法外进一步助长了其犯罪活动,形成恶性循环。正如联邦法官阿约孔·法吉Ayokunle Faji)在宣判时指出的,海盗问题已令国家尴尬不已,对经济发展也造成了负面影响,海盗应为其犯罪行为受到相应的惩罚,同时这也是对其他试图铤而走险的人一个震慑。首席公诉律师拉巴兰·马加吉Labaran Magaji)指出,对海盗的判决也向其他犯罪分子发出了一个强烈的信号,尼日利亚对海洋犯罪零容忍,尼日利亚政府、海军、司法机构和安全机构时刻准备打击犯罪行为。

三是西非小国多哥首次对海盗进行宣判2021年7月6日,西非小国多哥首都洛美一家法庭判处9名参与劫持一商船的海盗12至20年不等的有期徒刑,并处5000万西非法郎(约合9万美元)的罚金。这是多哥首次对几内亚湾海盗进行审判。这9名海盗中,尼日利亚籍7人、多哥籍和加纳籍各1人。他们涉嫌在2019年5月劫持一艘悬挂多哥国旗的贝宁油轮。因为这次油轮劫持事件发生在多哥海域,根据多哥刑法有关规定,最高可判处20年监禁。不难看出,多哥首次审判海盗并处以重判,也是向外界传递了打击海盗等严重犯罪行为的态度,旨在维护本国的形象以及洛美港的声誉。毕竟,对不少西非国家来说,首都或经济中心都位于几内亚湾的港口城市,港口安全对国家经济发展和国际联系意义重大。

上述三则消息传递的信息虽不可能消除几内亚湾的海盗问题,但其发出的积极信号是显而易见的。其一,域内国家,无论是大国还是小国,打击海盗的决心日益增强。打击海盗等海洋犯罪行为符合沿海国家发展的根本利益,特别是在海洋经济、蓝色经济观念深入人心的大背景下,维护海洋安全成为各国共识。其二,依法打击海盗或许成为一个有力的路径。除尼日利亚外,出台专门法律打击海盗的国家还不多,但各国仍可依照国内的法律体系打击海洋犯罪行为,这也符合现代法治国家的治理原则。其三,加强能力建设不可或缺。几内亚湾海盗之所以能频频得手,与其装备和犯罪工具的升级换代有很大的关系,能够在更远的海域进行犯罪活动。这种状况倒逼相关国家不得不花大力气加强自身能力建设。正如尼日利亚总统布哈里所言,深蓝工程为几内亚湾沿岸国家提供了一个建设的基准。其四,地区协调与合作应进一步加强。事实上,关于几内亚湾海盗问题治理的机制并不鲜见,既有地区层面的,也有国际层面的,既有双边的,又有多变的,既有行业的,也有政府间的,但由于涉及到领海、专属经济区等国家主权问题,一些机制缺乏有效约束性和强制性。毋庸置疑,各国应在如何开展协调与沟通上多下功夫。

加强几内亚湾海盗问题治理对中非高质量共建“一带一路”意义重大。西非虽然距中国非常遥远,但已成为“一带一路”建设的重点区域,中国企业承建的西非多国的港口都在几内亚湾,中国商船也频繁在西非航线上航行,中国与西非的贸易更是离不开国际航运的安全。几内亚湾海盗对中国海外利益的威胁已成为现实,已发生多起中国商船和船员遇袭和遭绑架事件。因此,中国与几内亚湾国家加强海盗治理合作刻不容缓。双方可在经验交流、能力建设、人员培训等方面加强交流与合作。

(李文刚,中国社会科学院西亚非洲研究所民族宗教研究室主任、副研究员)